中國的經濟制度（十二之五）

第五節：承包合約的擴張與縣際競爭的興起



承包合約用於農業是成功的，雖然要好些時日才簡化為今天的可以轉讓的土地租約。在這過程中，執政者逐步減少了他們的操控，偏向於界定土地的使用權利。九十年代初期農產品的價格管制取消了，二○○五年取消了農業稅，使農業的承包成為不需要付稅的長期租約。形式上還是承包。就是今天，農地的買賣稱作「轉包」。



把承包合約引用到工業去有困難。八十年代中期我考查這項目時，主要的困難是工業的資產要折舊。維修保養與再投資的責任誰屬，上頭政府與下面國企之間常有爭吵。我建議過些解決方案，包括發行可以轉讓的股票（注三十）。九十年代後期，發行股票開始實施，但主要是有壟斷保障而有利潤的國企。至於那些要虧蝕的無數國企，他們的資產淨值早就下降至零。事實上，九十年代，執政的人要把虧蝕的國企免費送出去也不容易。



不同的時期有不同的困難。九十年代初期起，虧蝕的國企的困難再不是資產貶值——他們沒有什麼還可以折舊的了——而是要吃飯的國家職工沒有補償不能解僱。二十一世紀開始，這些虧蝕的國企成功地近於全面私有化，主要的協助是地價上升了。這點我將會解釋。



令人失望的工業承包的經驗，到頭來卻提供了一個有巨大價值的主意。大約一九八四年，那所謂「層層承包」的合約安排在工業出現。並不新奇，外間的工業稱作「次承」，或稱「分包」。西方稱subcontracting，而眾所周知，工業或建築業的「subs」往往是好幾層串連起來的。如果一定要在中國經濟改革中選出一項關鍵的發展，我的選擇是從八十年代後期開始，農業的承包與工業的層層承包組合在一起。是非常重要的成就：這組合不是引用到個別農戶或個別國企，而是引用到有地理界線劃分的地區去。我認為這是今天中國的經濟制度的重心所在。

一個長期不斷地跟進這個制度的發展的人，可能覺得非常複雜，但到後來塵埃漸定，則可以看到這制度是直截了當而又理性的。沒有在其它地方出現過。雖然制度中的每一部分都不是新的，但組合的方法與形式是創新而又有效能。



承包合約的組合引用到地區去的初期，不同地區的安排往往不同，變動頻繁，要到大約一九九四這制度整體的共同特徵才可以辨識。我開始領略到這制度有超凡之處，是一九九七我到崑山考查那裡的發展。地區之間的激烈競爭是我前所未見的。二○○○年通縮終結，地區競爭的驚人活力使我震撼，但我要到二○○四的年底才能解通這制度運作的密碼。



不懷疑執掌政權的人有本領，但我認為今天的中國制度不是個別天才想出來的。這制度是被經濟的壓力逼出來——有那麼多人要吃飯，改革的浪潮震耳欲聾。處理當時的風起水湧，指導的原則可不是鄧小平說過的名句：「摸著石頭過河」，而是寡言的鄧老曾經說的：「試一試，看一看。」



在細說這地區競爭制度之前，我要澄清一些名詞。每個地區當然有它的專有名詞，但它們的普通名詞——市、鎮等——可以有混淆。有些普通名詞不同是因為起名於不同的時間，也有些經特別處理，直接由北京管轄。我喜歡用自己的地區分類，是干部朋友之間一致認同的。



中國的地區從上而下分七層，每層由地理界線劃分，下一層必在上一層之內。最高層是國家，跟著到省，到市，到縣，到鎮，到村，最後到戶。這七層是從上而下地以承包合約串連起來的。上下連串，但左右不連。地區競爭於是在有同樣承包責任的地區出現，即是同層的不同地區互相競爭。



經濟權力愈大，地區競爭愈激烈。今天的中國，主要的經濟權力不在村，不在鎮，不在市，不在省，也不在北京，而是在縣的手上。理由是：決定使用土地的權力落在縣之手。北京中央與次一層的省政府提供關於土地及其它經濟政策的指導，有權更改地區的劃分界線，有權調動地區的幹部或把他們革職，也可以把不同地區的稅收再分配。



一個發展中的國家，決定土地使用的權力最重要。沒有土地就沒有什麼可以發展。土地得到有效率的運用，其它皆次要。如果在競爭下土地的租值上升，經濟是在增長。科技的改進與資產及知識的積累當然重要——目前中國正邁步向這些方面走：私營的科技研究投資的增長率，今天的中國冠於地球。然而，如果人民吃不飽，科技及投資是沒有什麼用場的。處理好土地的使用，讓廣大的群眾脫離飢寒交迫之境，經濟會因為有儲蓄、投資與科技改進的支持而上升。



競爭的激烈程度決定著土地使用效率的高低。人與人之間競爭，戶與戶之間競爭，機構與機構之競爭——傳統的經濟分析，這些是所有的競爭了。中國的情況，是在同層的地區互相競爭，而因為縣的經濟權力最大，這層的競爭最激烈。以我之見，多加了一層競爭是回答我說的「中國問題」的重要新意。



「縣」往往被翻譯為「郡」（county）。這是不對的。在中國，「市」的面積很大。平均一個市有八點六個縣。二 ○○六年底，官方的統計，是整個國家有二千八百六十個縣（或是同等級別的地區），各有高度的關於土地使用及日常經濟決策的自主權。縣的平均面積約三千平方公里，但差異很大。人口稀少的西部，縣的面積一般是龐大的。人煙稠密的東部，縣的面積約一千平方公里。我估計縣的平均人口約四十五萬，差異也是大的（注三十一）。



問題仍在——中心問題仍在：為什麼縣與縣之間的競爭會是那樣激烈呢？其它國家不是也有不同層面的地區劃分嗎？在中國經濟制度的合約結構中，究竟是哪些基本因素促成地區之間的激烈競爭的局面，從而出現了大家都見到的近於奇觀的經濟增長？

注三十　見注二十九的文章，及張五常，《中國的經濟革命》（1993），二○○二年四月增訂再版（花千樹出版有限公司）。



注三十一　通過承包合約而把經濟權力授予縣，這幾年出現了一個有趣的議論：中國應該取消城市嗎？贊成的認為：經濟權力落在縣之手，但政權卻是城市的幹部較高，衝突不容易避免，這會擾亂整個制度的運作。是複雜的話題，我沒有跟進。二○○七財政年度起，縣直接匯報財務事項到省政府，跳過了市，但其它政權還是市高於縣。