中國的土地使用

土地政策是重要話題，雖然原則簡單，但施行複雜無比，一個政府辦得強可及格絕非易事。

舉個例，以自由經濟名動天下的香港，二戰後有數十年的租金管制，有政府提供的廉租屋、居屋，而六十年代的建築法例及其更改，蠢得見笑天下。是的，整個六十年代香港的財政司是大名鼎鼎的郭伯偉，此公奉自由市場為至上。但在他話事期間，香港的土地使用政策拿個零分（見《張五常英語論文選》五○七至五四四頁）！

香港當年的租管與廉租政策，是恐怕地價不低；與此同時，政府約束土地供應，是恐怕地價不高，左手與右手打起來。今天的中國，政府出售土地著重使用得宜。有劣著，但除了國家員工，政府不提供居所，而租管更是不聞不問了。

土地使用的經濟原則是簡單的，有兩個相關的定理。其一是國家的總地值，或總租值，要盡可能達到最高點。這裡要小心了。如果政府控制土地使用的供應，或壟斷，不啟用某部分土地，或不鼓勵土地使用的全面競爭，那麼在某些彈性係數的情況下，較高的總地值或總租值可能導致大浪費。爭取最高總地值，可取的，要啟用所有土地，鼓勵全面競爭，而競爭本身會約束地價。

這裡還有一個少人注意的話題。凡是經濟發展得好，競爭下地價的總值一定上升。這只不過是說生產力的上升會反映在地價上。政府強行壓制地價或樓價，會逼使生產力的上升轉到其它資產那邊去，不是明智之舉。另一方面，炒地產可以像炒股票一樣，有時莫名其妙地升得脫離現實，跟著無端端地跌得焦頭爛額——這樣的實例出現過。牛群直覺的盲衝亂闖不限於昔日荷蘭炒鬱金香，或文革期間炒君子蘭。要杜絕這種行為不容易，有時政府愈管愈炒得厲害。經驗說，可以減少亂炒一通的機會是鼓勵全面競爭，但沒有絕對的保障。

第二個相關的定理，是相同的土地（所有情況類同），不同的使用要有相同的地價或租值，才能達到最高經濟效率的均衡點。這是邊際產出定律與市場競爭的含意。原則上，或表面地看，第一個定理（爭取最高總地值或總租值）與這第二個定理是一樣的，沒有分別。但因為有交易費用的存在，世界不簡單，上述的兩個定理可以顧此失彼，引起各種政策處理的困難。先從如下的假設考慮吧。

讓我假設中國的所有土地都是私人財產，或有明確的私人使用界定。再讓我假設市場競爭存在，每個土地的擁有者要怎樣用，或收哪個價，政府一概不管。在這樣的情況下，市場的運作會導致相同土地的不同使用達到同價或同租的情況——上述的第二個定理會容易地過關。問題是單靠市場，政府一概不管，有交易費用的存在，同地同價的土地使用可以弄得亂七八糟，烏煙瘴氣，公路不便，綠化奇差，到最後雖然同地同價，但總地值可能潰不成軍，乏善可陳，遠不及有政府策劃之下的同地不同價可以贏的總地值為高了。如果二者不可兼得，明智是選總地值較高，但要啟用所有土地，鼓勵全面競爭。

我信奉市場，但絕對不是個無政府主義者。研究了公司理論那麼多年，知道市場之所不能，於是不反對政府策劃。事實上，先入為主的珠江三角洲的工業發展，因為當年政府策劃不足，市場有點亂來，在九十年代的八年間給政府策劃遠為全面的長江三角洲比下去：後者的環境遠為可觀，而土地所值也較為優勝了。那些凡事皆靠市場的言論，是宗教，不是科學，漠視了無可避免的交易費用。

究竟中國今天的土地使用政策可以打上哪個分數，不易判斷。批評當然容易，但我認為基本上很不錯。他們啟用所有可用的土地，縣與縣之間的競爭全面而激烈，政府對公路與水電等設施建設得快，一律收費，只是不容易趕上經濟發展的速度，缺電這幾年來得嚴重了。這些大致上做得對。重要是土地轉用途的問題，尤其是農地轉作工業用地。

今天，一個縣收取農地轉為工業用途，省上頭規定每畝要補償農民二至四萬人民幣，地區不同有別也。近市區一畝農地每年的租值大約四百五十，假設農產品物價不變，以六厘年息算，該畝農地的市值大約七千五百。補償三萬是四倍，不低了，只是農民與一般人無異，補償再多也可能嫌不夠，再加上縣政府往往周轉不靈，要分期付款，可能吵起來。據我的理解，吵鬧的傳媒報道過於誇張，縣政府收取農地大致上是順利的。

問題是轉作工業用地，六通一平的基建費用大約六萬一畝，如果不抽工業產出的增值稅，中國大部分的農地轉作工業用地是不划算的。增值稅救一救，而我大略地計算過，以目前規定的最低建築容積率算，只要招商成功，一個縣可以免費送六通一平的地出去還有大約每年百分之十二的回報率（不算土地投資與稅收往往相隔好幾年）。這樣看，只要交通方便，大部分的中國農地可以轉作工業用途，只是轉得太多供過於求，工業用地不值錢。

這就帶來一個重要問題。長三角與珠三角是優勝工業區，工業地價一般高於每畝大約九萬（收地與基建）的成本，加上有增值稅可收，於是，只看這兩大區，政府應該大幅地讓農地轉為工業用地。事實上，長三角與珠三角是兩個很大的地方，水源充足，水災少見，加上近於海旁，說不定可以容納得起地球上的所有工廠。問題是如果北京這樣處理，中國的其它地區就不容易發展起來了。我因此認為北京約束這兩區的農地轉用途，長遠一點看，是應該的，雖然目前的約束是否適當不容易判斷。這是說，看局部，長三角與珠三角應該放棄農業，但看中國整體，博不過。

還有兩個有關的話題要順便一提。其一是今天縣政府賣地招商很懂得拋磚引玉。他們頻頻考慮一個外來投資者帶來的項目，對縣的整體有什麼界外效應。這裡虧可能那裡賺回來的意識很明顯。不容易猜得對，但因為界外效應的考慮，同地不同價，原則上可以其實是同價。這種拋磚引玉的意識二十年前的中國是不存在的。是很大的改進，而有關的幹部到處跑，觀察學藝，今天成為一種風氣了。

其二是北京當局還不能完全擺脫農產品自供自給的意識。改進了很多，穀類大量進口有些日子了。可惜到今天他們還沒有全部開放讓民營或私營農產品進口，而補貼某些農作物，怎樣看也不智。

篇幅所限，只能略談住宅樓宇。我認為最近北京大事壓制樓價是不對的。有幾個理由。一、今天上海的樓價不到三藩市的一半，香港的四分之一，而長三角的一般樓價比美國加州的低很多。另一方面，一些國內城市的地產商喜歡造價兼造勢，高價成交的不一定是真價。二、中國樓價上升的速度不是快得令人擔心（這幾年不夠美國升得快）。壓制樓價會壓制樓宇的供應，弄巧反拙。三、不容許建造花園洋房或規限百分之七十的公寓在九十平方公尺之下，不對。消費者願意而又出得起錢，不要管他們要買什麼的。正確的做法當然是加速住宅樓宇的土地供應。可以考慮提升容積率，也要考慮加速改善交通設施，讓大都市的居民擴散開去。

話得說回來，我衷心欣賞北京怎樣也不推出樓宇價格管制，怎樣也不推出租金管制。雖然壓制樓市的怪招層出，但他們就是不直接管租，不直接管價。是非常難得的「不管」。回顧歷史，沒有幾個先進國家有這樣的能耐。

（「中國未來」系列之十四）



《中國未來》系列之十三：《中國制度再闡釋：覆侯運輝》
《中國未來》系列之十五：《學問發展的困境》