出售土地一舉三得

我記不清楚是美國的《時代週刊》還是《新聞週刊》，幾年前曾用大字在封面上作如下的標題：《America For Sale》（美國出售）。是的，任何富可敵國的外籍人士都可將整個美國的土地（除了政府擁有的那些土地外）佔為己有！這個「大富豪」可能不被批准進入美國，但他卻有絕對的權利，不用一兵一卒，使他所購得的全部私有土地的範圍內的美國人，在美國無立足之地！世間的妙事，莫過於此。


先進之邦「放棄」國土

那個《美國出售》的封面故事，報道富有的日本人和「暴發」了的中東產油國人士，在美國買了不少地產。美國的政府與公民，很少有異議。事實上，列根幕下的一些謀士，對美國近幾年來的史無先例的龐大外貿赤字擔心，是因為彌補這赤字的進口外資，很多不是用以購買土地，而是購買債券。買債券的外資可以速去，引致波動（例如近年來的美元匯率下降）。但假若外資是用來購買土地或物業——比較固定的資產——他們倒可安心。

美國將「國土」出售惟恐不及；中國卻適得其反，把土地視為神聖不可侵犯之物，就是自己的國民也不能佔土地為己有。這現象不是很值得分析一下嗎？美國的發達與中國的貧窮，各走極端，是否和土地的出售與不出售有關係呢？中國政府目前的財政困難，若把土地出售給願意付出市價的人來解決，會不會是神來之筆？這些問題想來是既有趣而又重要的。

關於中國人對土地某些謬誤的觀念，我老早就想加以修正了；但我一直以為其它問題比較重要，便遲遲沒有下筆。近來我較為深入地體會到國內財政上的困難——以及他們用以解決這困難的各種辦法所引起的其它困難——認為賣地是一個三全其美的辦法，所以我不能不試將中國傳統中的土地概念先來一個「現代化」。


孔夫子胡說八道

孔子是理想有餘而實際不足。在實際上，他的「天下為公」，與「天下為國」、「為共」、「為王」、或甚至「為獨裁者」，是可以混在一起而分不開來的。道理很簡單：土地的使用權不是「私有」就是「非私有」，而在後者的各種使用形式中，要說是「為公」或是「為國為民」，是執政者可以自由選擇的措辭，哪樣動聽就選哪樣。一個私人，或一個私營機構，認為一塊地的使用權是私產，有權不許外人闖進，有權租給或賣給他人使用，有權獨享（若是機構的股權持有者則有權分享）從土地所得的收入，是很明確的事。若土地「非私有」，權利的界定不能在土地的特質上劃分，產權就不明確，執政的人若說土地的權利屬誰，則沒有人可以提出明確的理由反駁。

孫中山的三民主義，一小部分是受孔子的影響，而大部分則是來自亨利·佐治（H.George）的《進步與貧窮》。佐治對經濟學一竅不通，但他的文章卻極有煽動力。他認為土地是不勞而獲的資產，而且不斷地大幅度升值是必然的，因此政府的所有稅收應從土地徵取。但佐治這個人倒很幽默，他在生時不遺餘力地到處演說叫人買地，肯定這是萬無一失的發達途徑；他自己死前卻不名一文，連半點土地也沒有。


投資要有回報

說佐治對經濟學一竅不通，不是我個人之見。而我所獲得的主要證據不是來自他的名著，而是他與馬歇爾（A.Marshall）的一次令人捧腹的辯論（該辯論十分精彩，全部紀錄可見於一九六九年四月份的《法律經濟學報》。）馬歇爾當時還是個年青人，佐治到劍橋演說後，馬氏就向他發問：在市場的競爭下，投資土地所獲得的利潤，怎可以長久地高過其它任何投資的利潤？未成名的大宗師所問，確是不凡！佐治亂答一通，不知所謂；馬歇爾再三重複問題，但所得的響應，還是亂答一通。其實正確的答案是，在市場的競爭下，土地投資的利潤百分率，應與其它投資的利潤或貸款的利率相符。這是市場競爭的必然結果，而實證的資料是再明確不過的。

投資是要有收穫的。在市場競爭下，任何投資的預期收穫是會等於資本或財富的利率收益。適時或錯誤的決策，或在預期外的世事變動等等所引起的幸或不幸，當然會導致比利率較高或較低的收入。但我們不能把意想不到的收入或損失視為公平或不公平的「得失」，而左右市場的運作。另一方面，有些人眼光獨到，比一般人獲較高的利潤，但這是「眼光」資產的收入，對社會有貢獻，不能抹殺，其發達與任何對社會有貢獻而發達的投資異曲同工。

香港一些有先見之明的地產商就是一個例子。對土地的使用，他們看到他人所不能看到的「可能性」，或較為準確地「預見」了地產市場的動向；因此，他們的投資所得當然會比其它地產商勝一籌了。但他們多賺錢的效果，卻是將土地的使用帶到較有社會經濟效益的途徑上。換言之，他們原是為自己的利潤而非為社會的利益而下注，但社會卻間接得益了。這與設廠生產對社會的貢獻，也是殊途同歸的。

投資土地可以賺錢，也可以虧本。破產的地產商何地無之？但讓土地自由買賣，讓地產商獲利豐厚或傾家蕩產，土地的使用就會轉到最有社會經濟效益的那方面去。當然，市場的指引並不是萬無一失的；但由於向土地投資的「私人」，都為了切身的利害而運用自己所知的訊息，其判斷一定會比訊息不足而無利（或無貪污之利）可圖的政府官員的判斷來得準確。別的政府不談，單是香港政府對「非私產」的土地使用的浪費，其本身的官員也是心知肚明的（不過我還是可以說，比起我所知的其它政府，香港的已是很不錯的了）。


關於土地的其它謬論

有些人認為土地的供應固定不變，既不可增，也不會減，所以土地與其它資產不同，不能相提並論。這是淺見。香港政府的移山填海，一舉兩得，增加了土地的供應姑且不談，其它認為土地是「固定」的謬論還多的是。例如，毫無價值的荒地佔了土地的大部分；荒地若被發展，供應不是增加了嗎？種菜的地轉而用作建築，菜地的供應減少，建築地的供應增加，何固定之有？

也有些人認為土地是一種天然的資源，在未有人類之前早已存在，所以不應作為私產。這樣的謬論流傳至今，可算奇跡。我在書桌前遊目四顧了許久，卻找不到有哪一樣物品不是由「天然資源」而「變」出來的。說這些物品是經過人的思考與勞力製成，因此與土地不同，也不成理由。可用的土地（例如中國的所謂「五通一平」），又何嘗不是經過人的思考與勞力「製造」的。或說土地可以不經任何改進也有價值，但在概念上這與天生的天才或美人的價值又有什麼分別呢？

最後一個謬論是：土地是國土，不能出售！這個熱情的口號，往往被執政者用以鞏固自己的權力。撇開古老或所謂封建時代的土地概念不談，把土地說成「國土」有一個用處，那就是在戰爭期間，以收復或保國土作為使命來鼓勵士氣是有理由的：不保國土，何以保民？（當然，核戰是另一回事了）。至於那些認為外籍人士或外國機構不應佔有「國土」的言論，卻是過於「樂觀」了。因為困難不是賣地給外籍人士，而是要外籍人士有信心投資購買。任何政府都有權禁止非本國籍的人士入境，或驅逐外籍人士出境。國家有這個權，要擔心的倒是，一不小心，把投資的外籍人士嚇跑了。


兩類財政困難

大致上，中國目前的財政困難可分兩類：一是人為的，一是基本的。人為的財政困難，是指政府那些浪費的支出或投資，尤其是那樓要高、路要大、科技要新而不計利害成本的好大喜功的意向。這是「現代化」的誤導，不懂得量入為出、不按照經濟原則投資的結果。

關於浪費的支出，除了政府本身大徹大悟，極力節約調整之外，沒有其它辦法可以補救。即使政府有更大的收入也無補於事；政府不能節約，可支出的錢越多，浪費也就越大。這些浪費可以避免，而政府是不應該設法增加收入來解決這人為的財政困難。

中國的基本財政困難是另一回事。這基本的困難是有兩個因素的。第一，軍人、幹部以及國家職工的薪金與福利的開支，龐大之極，而大致上他們的生產貢獻是低於供應他們的開支。軍人是「養兵千日，用在一時」。但幹部在中國實在為數太多，需要逐步減少；而國家職工則應逐漸轉為自由擇業的員工。換言之，從較為長遠的觀點看，幹部與國家職工對社會的生產及服務貢獻，是不應低過社會用於他們身上的耗費。因此，減少幹部及改革目前已開始崩潰的國家職工制，是上策。但在改革的過渡期間，他們給政府帶來的「額外」負擔，是無可避免的。

第二個因素是基本建設。水、電、馬路、化糞廠等基本建設，是費用先行，收益在後——而且往往在投資的很久以後。在目前的中國，這些建設不能多靠外資，也不容易像美國那樣，由本國的發展商投資經營。中國政府本身要付出基本建設的大部分費用，而要過相當時日才有收益可言——這是財政困難的第二個基本因素。

讓我說得概括一些吧。我所指的基本財政困難，目前是避不了的，節約也無補於事。不過，這困難只是過渡性——如果中國的制度改革真的能繼續的話。如果幹部減少了，國家職工變為自由勞工或成為專業人士，他們就再也不會是政府的負擔；從他們那裡所得的直接、間接的收益或稅收是會有盈餘的。假若中國在工、商、農業上都有了明確的產權制度，基本建設給這些行業所帶來的利益，就會高過基本建設的成本；稅收也因而會有盈餘。這二者的盈餘就大可以「養兵千日」了。


過渡應以賣地解決財政困難

問題是簡單而重要的。中國若不繼續將制度改革，或走回頭路，什麼也不用說了；財政困難自然也解決不了。中國若繼續改進，她是不會有長遠的財政困難的。但在過渡期間，基本的財政困難是無可避免的。其解決的辦法是否適當，對中國的前途有很大的影響。

很不幸，中國目前所採用的辦法，對改革大有障礙，促成了一個「惡性循環」。在《拋磚引玉與急功近利》一文內，我指出中國目前不僅是稅項繁多，不僅是其它徵收的花樣不勝枚舉，而且政府當局又採取管制的辦法，在外貿和本來就比較容易壟斷的工商業那方面，增加了國家的壟斷實權。這樣做就阻礙了國民收入的增長。低的國民收入導致財政收入的下降，而財政收入的不足，卻又導致更繁更多的徵收及政府的壟斷。

中國不以濫印鈔票的辦法，即不以搾取人民所得的通脹辦法，來幫助解決財政的困難，是值得讚賞的。然而，要解決過渡性的財政困難，錢從何處來？向外大量借貸，既不容易，也不化算；向內大幅度徵收則對經濟發展大有損害；而以外匯管制的辦法來搞「創匯」更是不智。其實，油價大幅度下降，減少外匯的收入，但卻大有好處。這是因為中國的經濟發展若再進一步，就一定要輸入石油，油價當然是越低越有利的了。

可靠而又可行的辦法，就是將土地以長久的年期「租」出或賣出。無論將土地賣給外商或本國的人士，都各有各的好處，而這項收入是足以應付改革過渡期間的財政困難。只要辦得好，這辦法有利無害。

賣地可以增加財政收入，幫補支出；另一方面，有了這項財政收入，可以減低稅收及簡化目前複雜的左抽右抽的制度。這對生產及投資的意向是大有幫助的。更重要的，就是賣地而又容許土地自由買賣，本身是制度改進的重要的一部分。土地變為私產（或用其它名稱），產權的擁有者就一定會盡己所能，將土地的使用達致私人認為最高的收益。無論是外資或內資買地，地是在中國，這些私人收益的增長大致上都是中國社會的收益增長。

目前的徵收、壟斷、匯管的辦法，與賣地的辦法比較，有天淵之別。前者阻礙經濟發展，促成惡性循環，後者剛好相反。我不是說中國應取消稅制。稅是要抽的。但稅率要低，稅制要簡化。至於政府的壟斷及匯管，則是應該徹底取消的。


外資與內資之別

投資是意味著：放棄今天的享受而爭取明天更好的享受。買地是一項投資。但外資與內資的買地，有幾個不同的含義。

第一，內資買地是放棄今天、爭取明天；外資的買地，從中國的角度看，卻非外人對今天、明天的選擇，而是外人放棄了外地投資的機會而轉到中國去。假若中國真的推行經濟開放政策，外資或內資都可能撤離中國的。哪一樣比較容易撤離，難以肯定。但經濟政策越開放，資金撤離的機會就越少——這是香港、台灣、南韓等地的經驗。所以在這一點上，外資比內資對中國有利。

第二，土地的出售是應以市價為依歸。這是因為價高者得的辦法，可較為直接地將土地使用於最有效益的途徑上。不過，如以市價出售，內資則會缺乏現金，而外資（外商）對中國土地有興趣的可能不多。分期付款的辦法是應該採用的。優惠內資——例如減少訂金的規定、打折扣、或甚至將土地贈送給國內的機構——為害不大，但隨后土地必須有自由的轉讓權（買賣權），否則有效益的土地運用就會失去效能而遭「遺棄」（見下一篇《資產轉讓為何重要》）。

第三，資本要盡可能落在私人或私營機構的手上。對外資而言，收足地價是理所當然的。但對內資呢，收足地價，就可能導致發展經營上資本不足的困難（自一九七三年起，香港的補地價是依市價補足的；假若香港由戰後開始就採用這政策，香港的經濟就不會有今天的成就）。與其「國」富，倒不如民富。所以，如果「內資」或目前的承包機構以市價買地，縱然用分期付款的辦法，政府也應盡可能將一部分資金還之於民——例如減少抽稅。簡單的地稅及減低了的所得稅的收入，加上一部分的地價收益，肯定會高過目前的左抽右抽所得。這是因為除地價外，承包者的資產一旦改為私有，生產收入就會激增。


必須假設中國繼續改進

中國的財政困難，若以急功近利的辦法來解決，得不償失。因為由好大喜功及其它浪費而引起的財政困難，除節約以外，別無良策。中國政府決定不以「搞通脹」的辦法來搾取民脂民膏，是正。但過渡性的財政困難，即上文所述那種基本的，「節約」也無補於事。

要解決基本的財政困難，我們必須假設中國的制度會繼續改進，假設浪費的支出會大幅度減小。如果這些假設不能成立，那麼中國遲早也是一窮二白的——「理想」與「絕望」相同，什麼解決辦法也不用談了。

但是，如果上述的假設真的成立，而不是什麼神話，那麼，最可取的辦法就是將土地出售了。是的，中國政府（國家）甚至可以將大量可賣的土地出售。經濟越為開放（向「以資產界定權利之路」走得越近），投資的人對中國的將來就越有信心，而地價也就越高了。地的市價是以「期望將來」而決定的。

出售土地既可增加政府的財政收入，可減少與簡化稅收，而經濟制度的本身又會因為土地可作為「私產」而有一次大的、震動性的改進。所以我認為這是解決目前中國過渡性財政困難的最可行的辦法。


二○○二年後記

一九八六年的春天，深圳的朋友請我到那裡申述我建議的賣地觀點，之後我寫了這篇文章再加解釋，也為他們打打氣。一九八七年十二月一日深圳首次拍賣土地，應該是中國改革開始後的首次了。有趣的是，他們沒有拍賣官所用的木槌，到香港來要我想辦法找一個。我說有法官與我相熟，可在法庭「偷」一個出來給他們，但不知法庭所用的木槌是否與拍賣的相同。最後深圳的朋友還是找到一個拍賣行用的。