私產化與特權利益的衝突——中國體制改革的經驗

按：這篇論文於一九八八年九月十三日上午在上海由復旦大學及美國的CATO聯合舉辦的「中國經濟改革」研討會中宣讀。原文為英語，作者於一九八九年九月自譯為中文。


大約十年前，中國對外門戶開放，跟著而來的體制改革的速度與幅度是驚人的。假若我們回顧十年前的中國，我們會認為官方發表的大有可觀的經濟增長數字是低估了。不管中國會變成怎樣，將來的學者會肯定她這十年的進展是人類歷史上最重要的一個經濟演變。

一九八一年，我推斷了中國會走向「資本主義」的道路。那時，除了高斯以外，沒有一個朋友同意我的判斷；他們認為我是過於樂觀了。我當時肯定地指出，雖然中國官方可能永遠不會高舉「私有產權」這個名稱，但實際上中國將會採用一個近於私有產權的制度。

今天，我禁不住說一聲：當時有先見之明。但很不幸，中國最近發生的事，也證明了我在兩年前的另一個推斷是對的：比較容易改進的，大致上中國已經改進了；比較困難的、沒有大刀闊斧的政策就改革不了的障礙，將會出現。

外間的人與中國的執政者同樣意識到困難的所在。中國有加速的通脹及與日俱增的政府支出；價格管制使政府的負擔日漸沉重，但要解除管制，政府又沒有足夠的財力來大幅度地提高幹部的薪酬，以致大有可能使得局面混亂不安。這個觀點沒有錯，但我認為問題的癥結，是在於那些有壟斷性的國營機構要維護它們的既得權益。

在這篇文章裡，我會首先簡略地討論中國土地及勞力這兩方面私產化的成長。跟著我會說及要將國營機構私產化的困難。最後，我會分析這些困難與近來的大字標題的通脹與財政問題的關係。


私有產權可以用合約創造出來

將私產廢除而採取共產制度的途徑是革命；但與此相反，私產卻是可以用合約的辦法來建立的。十年前，當承包合約開始在農村推行的時候，中國的執政者可能不知道他們所推行的最終效果，實際上是一個私有產權的制度。今年三月之前，他們對「私」字避之若蠍。但經過六、七年的轉變、改進，中國的承包合約在實質上是西方的信託契約（deed of trust）。

「承包責任」是指個體戶，或一組個體戶，向政府承擔生產及提交一些「盈餘」的責任。原則上，政府是不再作其它約束的——雖然在目前工商業的承包制度中，政府的管制層出不窮。中國承包合約的進展，其遇到的困難及對資源使用的影響，是大有學術研究價值的。

這裡不妨引述我在一九八六年所寫的關於承包制度的本質：

「所謂『承包責任制』合約，以它最簡單而又最完善的形式來說，是等於用租地的辦法將土地界定為私產。租約的年期可長可短，而在原則上，這租約可以是永久性的。作為一個租約，國家沒有放棄土地的所有權，但使用權及收入享受權卻變為承包者所私有。至於土地的轉讓或買賣權，則可由轉租的辦法來處理。政府所徵收的幾種『公糧』，則大可以加起來作為固定的租金，而又因為這租金是繳交給政府的，就可稱為地稅或『物業』稅。假若租約是永久性的，再加上可以自由轉租的權利，那麼承包合約下的土地便成為最完整的私產了。

「在古代的中國，或在中世紀的歐洲，『租』與『稅』的意義是沒有分別的。一個郡主收『租』，當他變成了『政府』，負起保護之責或提供解決糾紛等等服務時，他所收的租就變成了『稅』。從這一個角度看，中國的承包責任制的演進，就好比將歐洲幾個世紀的演進在三年內重演。」

是的，在農業上，中國的承包合約與西方的土地私有制極為接近。最明顯但不大重要的分別，是前者採用租約形式而後者採用契約的形式罷了。那是說，前者是沒有永久權利的。對不同的地區或不同的農業種植，承包合約的年期有頗大的差別，而較近期的合約，年期則較長。在一些地區，地方政府沒有指明承包的年期。這樣，政治的氣候會影響承包權利的穩定性；另一方面，過了一段相當時期後，承包者就會認為他的權利是永久的。

用租約授予地權的辦法是與香港相同的——後者的「私有」土地都是與政府釐定租用的。這一點與中國其它的一些發展，顯然是受到香港的影響。但中國採用租約的形式而不採用契約，是有一個重要的政治因素的。以租約授權，業主還是國家，這可迴避了「私有」的名義而保存了社會公有制的形象。合約的轉讓——那就是私人將土地出售——在初期是禁止的，目的是要阻止賺地價。但後來這轉讓是放寬了，而在一些地區，承包者對轉讓的禁止置之不理。

公開拍賣非農業的土地，在一九八七年十二月一日第一次施行。為了要保護「公有」或「國有」的形象，土地的年期不是永久的。但在經濟學的觀點上，土地的私產性質還是創造了；而不久前，白紙黑字地容許物業轉讓時的賺價，不僅馬克思被遺忘了，就是亨利佐治也遭遇同一命運。值得一提的，是一九八八年八月在上海的一次土地拍賣中，一家日本公司勝出。自共產革命以來，這是第一次外國人能在中國的泥土上公開地獲得一份「私有」產權。這對中國土地私產權益的保障是有幫助的。由於有外國人的參與，倘若政策上回頭走，就會引起更廣泛的影響了。


勞力私產化遠為容易

勞力的私產化比土地更為普及，雖然這個發展少受人們注意。土地與勞力不同：前者不能作決策，後者是人，而人是有主意的，因此，政府只要一旦放棄勞力的操縱，這勞力個體就會自動地自負責任。這也是說，一旦政府不對勞力諸多牽制，勞力就立刻變為私產。

大約五年前，當中國的執政者把分派工作的硬性規定放寬後，勞力私產化就開始變得明顯了。這放寬是因為那所謂「待業」的人太多，而香港到大陸投資的又堅持要以私訂合約的辦法僱用工人。合同工的「繁殖」始於珠江三角洲一帶，然後向北如草蔓延。今天，我們在北京所見到的勞工管制，在中國的南方已不可復見矣！

經營小生意的個體戶隨處都有：在南方，即使國營機構也拒絕僱用國家職工——他們選用合同工。

在南方，國家職工制度的存在，目前只靠三方面的支持。第一，國家職工有較安全的保障與較優的退休待遇。第二，在國營企業中，合同工有蓋頂的薪金。第三，一部分較大規模的企業還是國營，因此減少自由就業的機會。話雖如此，在一些地區，尤其是香港投資者眾多的地帶，國家職工這制度已潰不成軍了。


工商業所面對的困難

一九八五年，中國開始將她在農業上辦得頭頭是道的承包合約，擴展到工商業那方面去。我在一九八六年曾指出這方面有五大困難：

「第一，生產要素如一張台、一具機械、一分商業知識或某一公司的字號，在一個有眾多成員的機構內，是不能像農地那樣劃分為私用的。那就是說，在我們熟知的公司的機構內，協助生產的資產通常都不能界定為個人所有。在中國的生產機構或單位，通常都是由多個成員合作生產的；機構內的資產就不容易像農地那樣按戶或按個人劃分。沒有明確的物質資產劃分，在集體承包制下，生產所得的分配就容易引起紛爭。

「第二，除土地外，所有生產要素（或資產）都不是永久性的。廠房設備與機械甚至樓宇都會因時間而貶值。因此，在承包合約制下，政府就不能不指定再投資的數額，產品的種類，甚至經營的性質。在決定這些問題——尤其決定投資的數額時——政府與承包者的衝突是難以避免的。當然，在投資與生意上的決策那方面說，政府絕不可能勝過那些置身於『本行業』中的人，更何況工商行業五花八門，變化多端。

「第三，工商業的生產程序，遠比農業來得複雜。第一手訂了合約之後，還要向下按級以合約分派工作——在香港又稱『判上判』——是很常有的事。同樣，在中國的工商業承包制中，也就產生了複雜的『層層承包』。因為第一手承包是與政府訂約的，而又因為有著以上提及的兩種困難，政府就往往對層與層之間的議價加以干預。另一方面，層與層之間的合作是不可以隨意選擇的——不能自由競爭找合作者，合作的糾紛便會湧現。

「第四，在工商業而言，市場的情況變化大，盈餘與虧損往往有大幅度的上落。因此承包合約的年期（通常是一年）就遠較農業的為短。政府喜歡按照生產機構的成敗得失，在續約時增加或減少要徵收的款項。如此一來，某一承包機構在一年間能意外地大有所成，他們對政府續約時的增『收』就會大表不滿。

「第五，人與人之間的智能或『知識資產』相距甚大，而在工商業中，這些差距會帶來很大的生產分別。一個商人或企業家，有好的頭腦或主意，可以價值奇高，但在農業方面這是很少見的。因此，加上承包合約的短暫，大有價值的主意或發明，就被埋沒了。事實上，政府在合約中所規定的平均薪酬，最高以每月人民幣二百五十元為限，那麼承包機構內較有幹勁的成員怎會心服呢？」


工商業徹底承包的建議

我當時指出，解決這些困難有三個合併的辦法：

「一、由國家放棄國營機構內那些可以貶值（折舊）的資產之所有權。這可用價高者得的辦法，或是贈送給機構內的成員。將那些可以貶值的資產放棄國家所有權是必須的，因為這些資產連同其價值（與土地有別），遲早會消失。二、假若在政府放棄所有權後，這些資產是歸集體成員所有的話，那就應以資產所值發行股票，分派給每個成員。必要時，每成員獲派多少可以投票的結果為準則，正如美國棒球錦標賽的分派總收入，也是由球員互相投票來決定的。三、讓股權在市場上自由轉讓。」

在這三個建議中，中國的執政者唯一不可以接受的是第一個——放棄會貶值的資產的國家所有權。我當時的印象是，由於政治的因素，資產的公有形像是要維持的。那是說，私產的本質在實際上可以施行，但私產之名卻不能接受。這個名與實的分離，農業顯然要比工商業容易得多。

所以在一九八七年九月，我向北京的朋友建議了一個可行的解決辦法，並引用毛澤東的術語，稱之為一個「徹底」的承包責任制度。我想到這樣的一個例子：在美國，如果私人到銀行借錢買汽車，銀行就是法定的車主，買車的私人是一個註冊的車主，二者有明確的分離。我於是建議：政府將一家國營機構的全部資產估價，釐定一個以金錢來量度的資產總淨值。政府便可將這總淨值——亦即該機構的資本——以貸款的方式借給該機構的成員，而這機構按時付給政府的就變成利息了。只要該機構不欠利息，政府就大可放棄所有管制。這機構跟著發行可以轉讓的股權，分發給成員。這樣做，私營企業的本質就可施行，而還保持著法定的政府所有權。

假若中國的執政者單是為了要維護國家「社會」所有制的形象的話，我這個建議可說是最適合不過了。是的，所謂社會主義，在性質上，跟私產不一定有所衝突——歸根究底，我們每個人同樣都是社會的成員。但最近一年來在中國所發生的事，卻顯示出工商業改革的基本困難，並不僅在於維護公有形像那樣簡單。其中的主要困難，是我們研究政府理論的人一向都知道的，那就是要維護既得利益者的權利。要維護特有的權益，工商業顯然比農業容易得多。


為什麼要管制價格及工資

遠在一九八一年，我就推斷了中國會走向私有產權的道路，而其中最保守、頑固的阻力，將會是那些比較容易取得壟斷權的國營機構。這推斷現在很清楚地證實了。

在農業或個體戶所經營的市場中，競爭很激烈，所以利益特權是難以維護而唯我獨尊的。同樣，其它可以自由競爭的行業——例如酒店、食物店、手工藝產品等——特權利益就會在競爭下煙消雲散。一家國營的酒店，若置身於幾傢俬營的酒店之間，就要依照市場的規律辦事，否則便遭淘汰。只要在同行中有免於管制的競爭者，那管制的權力就變得毫無價值。在中國，公開競爭的行業近幾年來欣欣向榮，是毫無疑問的。

另一方面，我們知道行業之如公共交通、傳播媒介、水電供應、原油等，不會輕易地私產化的。但有政府壟斷權的行業名單遠不止此。其它行業之如銀行、外匯、外貿、鋼鐵、有名的商標或有商業秘密的產品、重工業、醫藥、絲綢，等等，都因為有壟斷權而受到諸多管制。

利益特權可以從價格管制及工資管制中得益。在價格管制下，有權將管制產品分配的——及那些有特權得到產品的——可以獲利；受損的是國家要支付的財政與要付代價的消費者。另一方面，有了工資管制，利益特權的收入就增加了。

在私營企業中，價格與工資管制不易推行；但在國營企業中推行則易如反掌。例如，假若魚是在國營市場出售的話，賺與蝕對任何人都無關痛癢，釐定的價格再低也沒有人反對。但假若一個個體戶在天還未亮時，駕腳踏車到漁村裡買幾條魚，然後趕到自由市場出售，如果幹部要管制他的價格，他就可能大打出手。

當然，政府要管制，理由多的是：工資管制是為了要保持平均而合理的收入分配；價格管制是為了要阻止通貨膨脹，為了要協助貧窮的人，為了要鼓勵工業的發展，等等。這些托辭不僅是錯，也是俗不可耐，但還是例行公事地被引用著。是的，就是在日新月異的今天，政客們的想像力似乎越來越不成氣候了。

中國的經驗說得很清楚。有壟斷性的行業方便政府的佔有，是因為比較容易辦到；政府比較容易管制國營企業，是因為在無關痛癢之下，沒有什麼人反對；但對利益特權來說，這些管制就讓他們有利可圖了。

支持這個論點的證據很有力。不久前，中國內陸的機票以市價的三分之一出售，使有特權的幹部能大量地瓜分機位，然後在黑市中出售；這樣做（機票早就「沽清」了），有時航機的機艙內卻空空如也。作為建築之用的鋼鐵訂價，不及市價的一半，這使有權分配的幹部有大利可圖。在整個中國需要重建的時候，政府竟然嚴厲地管制建築鋼鐵進口，實怪事也。外匯的匯率（是一個價格）是要受「管制」的——我們可以這樣說——但有特別權力的調劑中心，卻可以以近於黑市的匯率成交；那是說，匯率管制是管制市民，但不管制有特權的幹部。銀行貸款的利率（也是一個價格）因管制而遠低於通脹率。其效果是：個體戶與小規模的國營機構，不可能向銀行借到錢，但有適當關係的幹部，卻可以借到錢然後在台底下轉借出去；或借來亂作投資，或借來揮霍享受。如此這般的例子不勝枚舉。


衝突終於來臨

我們都知道，在中國，推行市場經濟是一定會引起某些人的反對的。雖是如此，不管我們聽過無數的關於權力鬥爭的報道，我們也知道中國的進展，其速度之快是十年前無法想像到的。我們一向都覺得，既得利益的分子不會輕易地放棄他們的權力；我們知道沒有什麼輕而易舉的辦法，可以將他們的特權「買」過來；我們也知道，要將中國經濟轉到一個以私營企業為主的體制，非採用大刀闊斧的手法不可。一個對社會整體有利的改革，並不一定對所有的成員有利。某一些利益特權，在某一地方的某一種情況下，將要付出改革的代價。

我曾經屢次指出，中國若不繼續大事改進，就會走上印度之路。事實上，印度併發症——諸多管制，政府操縱著有壟斷性的企業，及無所不在的貪污——在中國已很明顯了。但中國畢竟與印度不同：前者的體制改革既有速度也有廣大民眾的支持。因此，改革的旋風與特權利益的衝擊將會白熱化是無可避免的。從樂觀的角度看，這大衝擊來得這樣快倒令人鬆一口氣。是的，中國將來會變成怎樣，今後的兩三年如何發展是重要的關鍵。

觀察的人彼此同意他們所見到的。中國有急速上升的通脹；普通的幹部及國家職工，由於工資上升得太少，購買力便相應下降了。政府為了支薪等，發行鈔票越多，通脹就會越加惡化。但除了貨幣的供應量過多以外，促成中國通脹的重要因素，是利息率的管制。利息率被壓制於通脹率之下，人民一拿到人民幣就會立刻花掉。另一方面，假若讓利息率自由浮動，政府就要放棄一個利害攸關的、因有壟斷權而有利可圖的權益。

大致上，中國的價格管制只在有壟斷權的國營企業施行。讓這些價格自由浮動就削弱了特權的利益。還有，只要企業是國營的，價格的上升不會像私營企業那樣，導致很有彈性的產出增加。

幾個月前，鄧小平與趙紫陽宣佈要與價格管制「硬碰」了。這是一個勇敢而又令人讚賞的決定。有些價格——例如煙、酒、機票等——跟著是大幅度上升了。然而，很不幸，這些價格的上升並沒有延伸到利率與匯率那方面去——反映出這些行業的權力是龐大的。更不幸的是：稅與關稅也提高了。最令人失望的，是中國改革中的根本困難，完全沒有被顧及。中國真正需要的，是將國營企業私產化，及將政府所創造的壟斷權利廢除。


問題的本質

中國的體制改革已到了一個用零碎工程的策略難有大進展的境地。在過去的十年中，零碎工程的手法大有可取，且往往妙不可言。當幹部與市民同意「大鍋飯」與「鐵飯碗」對生產有害無益，他們不明白以私有產權為基礎的市場運作究竟是怎樣的。當馬克思的教條變得奄奄一息，中國人在思想上變得有點空洞，有點不知何去何從。其時也，採用那些零碎工程的辦法是很切合實際的：其辦法是採用普通常識而不用理論來修改那些明顯地行不通的經濟政策。以普通常識指引的零碎工程，加上經濟壓力的協助，大致上就成了中國十年來的政策。雖然在這個時期我們常常在報章的大字標題下看到「保守派」的反對，中國的進步還是一個驚人的現象。

在這個發展中，有很多幹部失去了他們以往的利益特權。他們之中比較聰明的，轉向工商業那方面發展，利用一點人事關係，搞得有聲有色；其它的變作普通市民或退休了。在那些有高度競爭性的行業中，以往的等級特權——那些排資論輩而不論生產技能的特權——變得一文不值。在另一些行業中，以往的特權變成了壟斷及管制的權益。要維護一個政府企業壟斷或維護一項管制，跟要維護一項權力，在本質上是相同的。

我可以舉出很多支持這個觀點的例子。但最重要的實例，當然是金融這個行業。一者是因為它對經濟的連帶影響很廣泛，二者是因為近半年來有關這方面的困難，我們差不多每天都可在報章上讀到的。

舉浙江的溫州為例吧。任何客觀的觀察者都會對那裡的經濟成就刮目相看。在那裡，有好幾間私營的、小規模的財務公司，接受市民的存款，然後貸款協助小生意的發展，獲得驕人的成就。但這個正在開始大展鴻圖的行業，被中央的銀行權威知道了，就立刻受到利率與牌照的管制。又舉外匯這個例子吧。很久以來，中國銀行是有買賣外匯的壟斷權的，而這銀行以管制及分配外匯的辦法，賺到不少錢。但當市場的黑市外匯成交盛行，管制不易，政府當局就設立一些外匯「調劑中心」，用以賺取「炒」外匯的利潤。在目前，究竟中國有沒有真正的匯率管制，倒成疑問。但可以肯定的是，那些贊成外匯管制的官方言論，已經無情地被官方本身的行為推翻了！

真的，經驗重複地顯示，在競爭激烈而壟斷權難以維護的行業中，官方都樂於推舉自由市場及私產的保障。但凡是壟斷權可以維護的，官方的政策是要使特權得益，而在價格與工資管制下，他們又再高舉社會主義及國營的優越性了。

事實是不能遠離真理的。贊成自由市場與支持政府管制的言論，出自同一官方之口，表現出那樣明顯的難以自圓其說的矛盾，使我們不得不另作解釋，認為管制的主要原因是為了要使特權得益。在概念上，金融和外匯的壟斷，與對外貿易、絲綢、鋼鐵、重機械等的壟斷沒有分別。這問題是一般性的，雖然通脹與財政的困難（包括供養幹部及學生的困難）舉世矚目時，反而把問題的本質忽略了。

壟斷權可以維護公有制；國家公有制便於管制；管制的權利可使特權分子增加收入。無論生產、服務、金融都是如此，雖然後者對經濟的整體較有廣泛的影響。以零碎工程的手法來解除幾種物價的管制，或控制貨幣的增長率，或約束政府的開支，可不是解決基本問題的辦法。一個有一般性的問題需要一般性地解決：那就是將國營企業私產化而又容許所有人自由參與競爭。


結論

據報道說，中國人民幣每年有百分之二十五左右的增長率。但這樣的增長率，不應該是目前急速通脹的主要原因。中國有好幾個地區的實際國民收入增長率，超過每年百分之二十五，而以往的自供自用的或以貨換貨的產品，目前已在市場以商品的形式成交了。這些發展，在官方發表的數字中是沒有的。

話雖如此，將人民幣的增長率，控制在每年百分之十五左右，應該較為適當。但我認為中國的通脹還有如下的主要原因：在管制下，利率過低；政府壓制大有起色的私營財務公司，連大有名堂的外資銀行也不准在中國提供銀行本身的服務；國營的企業在提高價格的情況下，產品供應的增加不夠彈性。

中國的財政困難是真實的。這怎可能發生呢？一個市民搶購黃金的國家，怎麼會比市民當年連蔬菜也買不起的時候有更大的財政困難？為什麼現在的中國政府，需要左抽右抽地抽重稅，但在他們飢寒交迫的年代連稅是什麼也不知道的。

是的，中國不應該有財政困難。她可以將眼前大量的土地出售，將所有的石油及礦產的權利出售，將無數的國營的企業出售；還有成群成隊的幹部呢，可以轉業，到市場或工商業等方面去發展。假若中國真能如此，只要採用一個像香港那樣簡單的稅制，財政就會有盈餘，而稅率可以比香港的還要低。

所以，從最基本的角度看，我認為以承包合約的辦法來創造私產，在有激烈競爭的情況下是可以頗為順利地做到的；但遇到有壟斷權力的國營企業時，這個辦法就行不通了。我認為中國當局應考慮這點：以民意所歸為理由，以命令的方式來創立一個以私營企業為主的市場體制。要做到這一點，他們可以採用如下的簡單辦法：凡是可以賣出去的國家資產，都賣出去。這是創立私有產權的最直接而又最爽快的途徑。賣價的高低與付款的辦法可以因情況的不同而異：首次的產權出售是可以不照市價而還合乎經濟原則的。

政府因賣出資產而獲得的收入，可用於彌補一些由於經濟改革而蒙受過大損失的人，也可用於基本建設（更好的辦法是將錢借給私營機構來作這些建設），但最重要的還是：用於建立一個「法律面前人人平等」的司法制度。


二○○三年後記

此文是為了陪伴佛利民夫婦到中國一遊，順便參加一個在上海的中美合辦的會議而寫的。今天重讀，很滿意當時的看法與分析。當時的感受是中國的改革發展正在存亡之秋。想不到，幾個月後胡耀邦謝世，跟著發生了嚴重的學運與天安門事件。事實上，胡耀邦謝世之前，我就屢次對朋友說開放改革與特權利益的衝突漸趨白熱化，重要的事情將會發生。

但中國畢竟渡過這個特權與改革衝突的難關。鄧小平於一九九二年的春天南下，朱鎔基於一九九三年的夏天掌管人民銀行，特權利益節節敗退——今天少很多了，但還有頑固存在的。