解決中國金融財政困難的十個建議（與楊培新合著）

前言

一九八七年九月我在北京所認識的新朋友中，有一位很誠懇地希望我能在中國體制改革的問題上作一些比較具體的建議。我當時答應了會試作大約二十點的「配套」建議，供他參考。其後我因工作過忙，而又一向認為書生之見無足輕重，所以遲遲沒有動筆。但這位朋友不斷提及此事，使我耿耿於懷。

也是去年九月，我在北京與楊培新相遇，一見如故。楊氏對中國經濟情況的深入體會，吸引著我。回港後，我在港大找到一些經費，邀請了這位中國經濟學者到香港來，作為期兩月的交流訪問。楊氏四月初抵港後，大家在研討中的談話更為隨便，可說是無拘無束了；而我和其它同事，從他那裡所獲得的對中國大陸的深入認識，也彌覺珍貴。

楊氏和我在經濟分析推理上，似乎沒有不可解決的分歧；談到最近數月來有關中國大陸的通脹及金融財政的困難，我知道楊氏是這個題材的專家。於是，想起我欠北京那位朋友的「配套」建議，也就決定試將「配套」減半，集中在大陸的金融財政的問題上作一個「小配套」的建議。楊氏在這題材上既有深入的認識，那麼，我非請教不可。既然請教，我就索性邀請他連手寫這一篇文章。他毫不猶豫地答應了。我寫了初稿，他作了修改、補充。其後大家坐下來討論，將不同意的以邏輯辯證為依歸，直至大家意見相同，彼此認為可以接受。

毋庸諱言，我的經濟立場清楚明確；而長居於中國大陸的楊培新，愛國愛民之情溢於言表。本來是各走極端、水火不兼容的思想背景，但在人民生活的大前提下，我們客觀地尊重邏輯與經驗的說服力，可以聯名的「配套」建議就很順利地達到了。那些堅持「道不同不與為謀」的香港朋友，也許會同意時代的確是轉變了。

是的，學者不可以改造歷史，但歷史卻會尊重學者的意見。我們衷心希望，這次合作只是一個開端，對年青的經濟學者有一點示範作用。至於我們的建議會不會被接受，倒是我們期望以外的事了。

——張五常



近九年來，中國大陸的體制改革足以令人刮目相看。我們可以肯定地說，對歷史有認識而又對中國的情況瞭解的人，會同意這個觀點。今天，雖然我們對中國仍然存在的各種困擾及說不通的政策與混亂的現象重下批評，但這只不過是在難以苛求的改革中，我們還是有所苛求罷了。我們這樣做，不僅是出於一點關心，幾年前我們認為是苛求而難以做到的改革，現在有不少已經實現了。我們於是覺得我們的期望可以更上一層樓，所以也就大膽地再提出一些具體的改革建議。

近幾個月來，中國大陸正面對著一些頗為頭痛的金融財政的困難。實際的通脹率，似乎比政府所公佈的高得多。人民有搶購消費品的意向，而幹部及職工要求加薪，使政府感到有點愛莫能助，有點青黃不接。

是的，中國大陸有金融財政的困難。從樂觀那方面看，這些困難的基本原因，是工商業的改革有點瞄頭，搶先了好幾步；而金融財政那方面的改革，卻落後了，以致經濟整體的各部分不能互相配合。但我們認為，中國的金融財政困難是可以解決的。這解決的辦法比一般人所想像的容易得多。理由也是簡單之極。試想，中國的確是有了改進，人民的生產力急速地增加了；國家的經濟既然大有長進，金融及財政的困難怎會比十多年前一窮二白的時候更嚴重？窮人的經濟困難總要比富有的人多——這是膚淺的道理。中國大陸目前的金融財政困難，只不過是因為在配合上有所不逮。

在這篇文章裡，我們誠懇地提出十個足以解決中國大陸的金融財政困難的建議。這些建議，希望能被勇敢地、大力地推行。本文兩個作者中之一，曾經建議以出售土地來幫助減少財政上的困難。而本文所建議的，則是中國應該推行而還未推行的。


一、約束及穩定貨幣的增長率

近三年來，人民幣大約每年增加百分之二十五。雖然這比工業的百分之十四的增長為速，但我們認為人民幣的增長率還不是促成近期通脹加速的主要原因。理由有二：第一，個體戶及私營企業的進度，近幾年在大陸的確非同小可，而其產值和國民收入的增長，大都沒有算在統計之內，所以貨幣增長率較高是不會加速通脹的；第二，很多以前自給自足或私下交換的產品，現在大都在市場上成交。基於這些因素，中國大陸的貨幣增長率可以比一向實行市場經濟的地方大很多，而仍不會引致急速的通脹。話雖如此，我們還認為每年百分之二十五的人民幣增長率是過高的。將這增長率降至每年百分之十五至二十左右比較穩妥。

貨幣增長率對通脹有直接的關係；將這增長率穩定下來，也同樣重要。時快時慢、大上大落的轉變，會使人民對政府的政策產生不良的預期。我們認為改革在迅速進步時，人民幣的增長率不妨高達百分之十五至二十左右；到體制比較完善了，就逐步減低這增長率，以至最後比國民收入的增長率稍為高少許就行了。


二、將銀行利率提升至自由市場利率的水平

這是最重要的、急迫的政策。在目前，人民銀行的存款及貸款利率只不過是市場利率的三分之一，大大地偏低了。利率過低的害處數之不盡。但在財政上，主要有如下兩點：

第一，存款利率若低於通脹率（這是目前大陸的情況），人民便會錢一到手就立刻花光。這是惡性通脹的導火線。存款的利率不僅要高過現實的通脹率，也要高過市場一般預期的通脹率；而存款利率高於後者的正差，是應該等於投資的平均盈利率，減去少許存、貸之間的交易費用。中國大陸目前在開放改革中，百廢待舉，投資的盈利是應該比先進國家或地區高的。所以我們認為，當前人民銀行的存款年利率不應低於百分之十五。

第二，貸款的利率過低，借錢的人就會盲目地作大手筆的投資，或是以「投資」之名而將借來的錢花在消費品上。我們認為人民銀行的貸款年利率應在百分之十八或以上。這利率應該首先實施於「三資企業」以及集鎮企業、私營企業和個體工商戶。對國營企業貸款也要分別情況提高利率，盡量與市場利率看齊。這樣，當然會使一些企業面臨困境；然而，中國不應鼓勵經營不善或浪費資金的企業存在。以低利率鼓勵投資是劣著——中國要鼓勵的是慎重的投資，也要鼓勵節約的生產成本。以市場利率貸款就會有這些功能：使適者生存，不適者淘汰。

除了銀行提高存款利率外，政府也不妨考慮發行市場利率的債券，代替向銀行透支以彌補財政赤字的做法。這對壓制通脹是有效的。

提高銀行存款、貸款利率，以至與自由市場利率看齊，是當前最容易採取、最容易見效的措施。這可以「一箭三鵰」，達到下列目的：一、把社會上害怕漲價而從事搶購的消費轉為安心的儲蓄；二、協助約束貨幣的增長率；三、約束浪費的投資，也迫使企業補充自有的流動資金，以減少利息負擔。


三、容許私營和地方性的金融機構參與競爭

我們所提到的市場利率，在浙江的溫州很明顯。那裡的農民合資所辦的私營財務公司很發達，辦得有聲有色。他們以年利率百分之十二至十五吸收農民存款，然後加二、三厘的利息借給他們認為是有前途的企業或有眼光的生意人。

可惜的是，當他們搞得稍具規模時，人民銀行就限制這些財務公司的數量，也對他們所用的市場利率施加管制。

在目前的中國，小型及非國營的企業是沒有辦法得到專業銀行貸款的。但這些企業是中國今後發展的重要骨幹。鼓勵私營財務公司的存在，除了規定一些保障存款的法例外，讓他們自由經營，對社會經濟實在大有裨益。可以說，就算專業銀行願意貸款給小型及非國營的企業，他們也絕不能像財務公司那樣，小心地調查每一個借錢的人或企業才作出決定。

由於資金不足，外資的自由參與就大可加以利用了。在目前的諸多管制（尤其是外匯管制）的情況下，外資的銀行是起不了大作用的。但事實上，撇開這些管制不說，在中國搞財務公司是有錢可賺的。如果廢除了管制後大有名堂的外資銀行仍然裹足不前，香港略有財富的人總會湧進去。我們這樣估計過：一間小型而又有利可圖的財務公司的總投資，只不過是二、三百萬港元而已。

在目前，管理銀行的人有一種思想：銀行少，好管理，金融容易穩定。原來全國只有一家人民銀行；分設幾家專業銀行以後，再也不允許設立其它金融機構。這其實是一種壟斷思想。實際上，只要管理得法，銀行再多也不會出亂子。目前看來，不僅要允許私人的、外資的財務公司有一定的發展，還要允許企業、企業集團成立財務公司或金融公司，對省市成立投資金融機構也應適當放寬。這是說，金融事業也應增加競爭，從而改善服務，吸收存款，提高貸款質量。這樣做，也會減少了目前因貸款而搞的走後門或人事關係的行為。


四、搞好抵押的法例

令人傷腦筋的是：非私產的資產，由於沒有一個明確的負責人，是不能抵押的。但貸款若沒有抵押，交易費用就增加了。辦得好的承包制度（見下文），在個人的負責上與私有產權的性質相同，資產也就可以抵押了。問題的重心所在，也還是在體制改革中，各部分要互相配合，具有私產性質的承包配合抵押，抵押配合市場的利率貸款，這種貸款配合節約以及慎重的投資，這樣的投資配合低通脹，等等。


五、取消外匯管制及外匯券

外匯券的存在擾亂市場；外匯管制的存在更為禍不淺。但這二者如魚得水。在一方面，外匯券維護著外匯管制的頑固性；在另一方面，假若沒有外匯管制，外匯券就會變得有等於無，不被取締也會自討沒趣了。這二者若能一併取締，除了一小部分有特權的人外，必然舉國歡騰，體制改革的速度也就更為可觀。發展沿海地區、大出大進、「兩頭在外」的對外開放政策也易於落實了。

本文作者之一，曾經多次為文批評外匯管制的一無是處，這裡不便重述了。在這裡，我們認為應該特別指出的，是匯管對金融及財政的禍害。我們要特別指出的有四點：

第一，在日新月異，訊息靈通，世界交往密切的今天，一個國家的貨幣若不是國際性的，這國家的金融就不能國際化了。本身的貨幣不國際化，又怎可以落實對外開放，並大談現代化呢？

人民幣不是一種國際貨幣，因為它不能在國際上流通；在有外匯管制的情況下，人民幣的對外匯率有黑市與白市之分。在國際上，白市（官價匯率）當然不被市場接受，而黑市（自由市場匯率）因為是非法的緣故，在國際上的交易費用就過高了。

第二，人民幣既然不是國際貨幣，外資機構若要到中國大陸作金融事業的投資，又怎會不焦頭爛額呢？例如，外商要到中國搞財務公司，北京怎會容許他們以黑市匯率兌換人民幣去貸款？若以官價兌換，又怎會不血本無歸？外商到中國大陸搞生產投資，匯管雖然令人頭痛之極，但聰明之士總可以通過以貨物換貨物或其它的辦法，間接地以不明顯的黑市匯率成交。但要投資金融事業，匯管的阻力就重如泰山了。

第三，本文作者之一最近從研究中得到一個結論：匯管雖然可以增加政府的外匯收入，但對中國整體的外匯收入卻是減少了。這是因為匯管不利於出口貿易的發展及外資的引進。財政是以國家為重而不是以政府為重的。如果國家有虧損，真正的財政困難消除不了。另一方面，由於匯管對外貿是一個大障礙，國民收入的增長也因而有所限制。這對政府的稅收是不利的。

第四，因為外匯管制而引起的「黑」、「白」匯率，往往使真實的成本及收益在計算上大有困難。在中國大陸，不僅外資有此困難，內資同樣有此困難；而政府本身的金融財政的預算也會因而混淆不清的。當然，政府——或地方政府——本身不會公開以黑市匯率計算基本建設的成本，但若不這樣做，基建的真實成本豈非大大地低估了？這又怎會不增加政府的財政困難呢？政府按官價（低價）匯率向出口企業收購外匯，賣給基建單位，這是損害出口企業的利益以補貼基建項目，實行「無軌搬運」。這怎麼能夠不打擊出口的積極性？

最近各地紛紛設置外匯調劑市場，並放開調劑價格，這方向是對的。現在應當進一步、徹底地取消外匯管制。


六、取消所有價格管制

中國所採用的「指導性價格」及「雙軌制度」等術語，雖然在修辭上說很不錯，但它們其實是價格管制。單從金融財政那方面看，這管制的禍害有如下幾點：

第一，價格管制並沒有真實地把市價降低：人們通過排隊輪候或人事關係來取得貨品的交易費用，浪費了真實價格的一部分。如此一來，真實的通脹卻被官訂的自欺欺人的價格掩蓋了，以至失卻了對政策有助的訊息。美國在七十年代初期的價格管制就有如此效果：後來解除管制，通脹的數字就更為大幅度的躍升。

第二，有特權或特殊關係而能以官價購入商品及生產數據的人，對物品不會加意珍惜，這種浪費的行為對國家財政有害無益。這裡講的也包括一些重點建設項目；這些項目依靠國家下達指令性計劃給企業，要企業以低於市價的「調撥」價格，為它們提供設備。這種變相補貼也助長了浪費之風。

第三，官價會引起搶購潮，而這搶購潮會促長市場對通脹的預期。

第四，價格管制使生產成本及收益的預算失了準則。企業的資金周轉困難，也就是國家的財政有困難了。

第五，價格管制很自然地壓制生產的增長；這樣，政府就減少稅收，也增加了通脹的壓力。

當然，放開價格，也需要有其它方面的配合。這些，包括收緊貨幣供應量，使總需求和總供應互相適應；包括進行更徹底的企業承包制，逐步廢止指令性計劃，使企業能夠自主地增產，或改產市場適銷的產品。


七、簡化稅制

稅制越複雜，累進稅率越高，逃稅的法門就越多，生產的阻力就越大，以致最後在效果上的稅收越少。複雜的稅制從來沒有好處，而以累進稅率的「劫富濟貧」的辦法來均分收入，就是發達了的國家也行之不易，大傷腦筋，而還未富有的國家就更應避之若蠍了。

我們建議中國只採用兩種稅：（甲）所得稅（包括企業和個人）——除了一些低收入的人免稅外，其餘一律由中央政府徵收百分之十五；賺錢極多的也是百分之十五。（乙）物業（房產）稅——每年徵收物業（房產）的估價百分之一，由地方政府徵收，作為地區本身的基本建設及教育事業所用的經費。

美國及香港的經驗，證明以上所提出的「甲」、「乙」稅項是足夠了的。當然在目前的中國，這些稅收可能還不足以應付政府的各項開支，但我們其它的建議可以彌補其不足之處，及通過增加生產的辦法來增加稅收。我們可以肯定的是，左抽右抽及急遽累進的稅制對稅收是沒有幫助的。


八、大量利用私營企業及地方政府搞基本建設

大部分的基本建設，例如水、電、煤氣、電話、交通等供應，以及去糞渠、化糞廠、廢物清理服務，是不需要政府插手的。在美國，這些「公共事業」的設施由私營企業來承包，成本一向都遠比政府的為低，而服務的質量也遠為優勝。唯一的憂慮是，這些私營的公共事業可能因為有了壟斷權而導致高價，但只要政府在招標時能慎重地處理，使競投者指明服務的價格及日後調整的約束，壟斷的問題就不大了。

事實上，私營企業承辦公共事業，其功效是遠勝政府的。這些企業能獲巨利而提供服務的價格還要比政府的低。這是鐵一般的事實。香港的經驗也是如此。很多時候，政府大可從中取利，在招標中包括了特權價的競投；不過這樣做，服務的價格就會提高而對社會經濟沒有什麼好處了。

在美國，很多其它的公共設施——例如公路、街燈、防火、警察、公安——也是由私營或近於私營的企業承辦，或是由地區政府辦理。公立的學校、醫療所等也是由地區政府從物業稅所得來辦理的。至於航空、鐵路等設施，私營的優點也就極其明顯了。

可以這樣說，由中央政府搞基建（包括公共設施）是成本高，利益低，浪費程度驚人。這是中國大陸目前財政困難的一個重要原因。我們的建議是，除了國防及一些難以收費的跨省公路之外，北京中央各部委是應該對絕大部分的公共事業「洗手不幹」。將搞好基本建設的責任大膽地下放到地方政府那裡去，指明這些政府可以用賣地的收入及以每年得自物業估價百分之一的物業稅，並運用社會集資，來搞有關的服務；也容許他們以招標的辦法，讓私營企業的內資或外資競投承辦，這就穩當得多了。


九、承包要徹底

目前中國工商業的承包制度有很大的發展，但存在的困難也一言難盡。這些困難增加政府的負擔，也就是增加政府的財政困難了。承包的中心概念是把企業包給經營者和職工負責，這點與私有產權大致相同，但前者可以維護生產資源的公有形象。但我們認為中國的工商業承包不夠徹底，以致這個制度還不能盡量發揮其生產潛力，也不能善用經營者的判斷力。

中國大陸當前正在改良企業承包制，考慮把部門包干落實為企業承包——不僅允許企業有經營自主權，而且給企業以投資自主權，及有自立項目、自行建設的權利，以此來配套改革投資、計劃、物資、金融、外貿體制。

我們認為最簡單的辦法是實行承包和租賃相結合的體制。這個徹底的承包制，是將生產機構內的國有資產以幣值折現估價，達到了一個資產的總淨值。國家於是規定承包的機構，按月或按年繳交給政府這資產淨值的利息。如是，則資產在名義上還是國家的，但政府卻完全不管承包機構的行政與決策了。那是說，現有的承包合同內所規定的「保」、「掛」及利潤指針等項目，都要一併取消。這樣，承包者就好比向政府借錢投資，正如在發達經濟地區的投資者向銀行借錢那樣。

假若承包的機構付不出政府規定的利息，那麼政府就大可以招標競投。另一方面，承包的機構應該有權將下屬機構或公司轉讓，有權發行股票或將股權分給成員，也有權公開資產負債表，將下屬機構或公司抵押給銀行，藉以增加資金。上述的這些權利，可以運用，是因為在徹底的承包制度下，每個成員的權利與責任都可以劃分得清清楚楚的。


十、是解雇幹部的時候了

雖然我們沒有準確的比較數字，但據一般的觀察，中國大陸為人民（政府）服務的幹部，在人口的比例上，確是遠遠超過一般發達國家。正確地說，幹部是公僕，其服務對社會也是一種生產——有價值的生產。但應防止滋生下列兩點弊端：第一，這些服務不能喧賓奪主；大部分的人力資源應該用於有直接市場價值的產品與服務上。第二，幹部甚至執政者，都應該是公僕，是純為人民效勞而不是為自己效勞的。在以往的中國政制中，有前者喧賓奪主，後者本末倒置的現象。

近幾年來，這二者的改進是頗為明顯的，但幹部還是太多了，吃飽了飯爭權奪利的幹部還是數之不盡。我們因此大膽地建議政府要將一部分幹部解雇，使餘下的忙於應做的工作，抽不出時間來搞權力鬥爭。

是的，大量解雇幹部而使他們投入市場生產，政府在財政上的節省及稅收上的增加必定大有可觀。這解雇現在應該是不困難的，因為大陸的就業機會是大大地增加了，被解雇幹部很容易會得可償失。另一方面，由於解雇的節省及公僕模式的轉變，餘下來的幹部就大可以加薪了。


結論

中國大陸有金融與財政上的困難，是不容否認的。但這些困難是被誇大了，使很多人覺得不容易補救。我們的觀點是：困難是有的，但比起十年前，這困難好像是在生活渴求改善中的一種奢侈品，因為經濟大有改進才出現的。

假若中國大陸完全沒有改進，還是像大躍進及文革期間那樣的一窮二白，也就不會有今天的金融財政困難。在這個有趣的觀察上我們思前想後，就肯定了這些困難的主要成因，是在那舉世矚目的體制改革中，各部分的發展不協調。有些地方辦得很好，有些辦錯了，也有些裹足不前，與經濟整體脫了節。

在本文的十個建議中，我們的主旨有三：一、貨幣制度要使物價安定而又能促進市場貿易；二、政府要以減少浪費的辦法來減少支出；三、政府的徵收要盡可能不壓制經濟運作。概括來說，我們所提出的建議，是一套「平衡」辦法，在我們所能想到的各方面，都考慮到了。當然，中國大陸的發展還有不少其它問題；這些問題很多是我們在其它各自發表的文章內分析過的。

最後，因為我們的建議是具體而平衡的，也是相關的，這些建議也就應該「配套」實施。假若採用「零敲碎打」之法，顧此失彼，那麼，金融與財政的困難就不容易解決了。