政府的職責是什麼？——我看「七月決定」（二之一）

二○○四年七月二十五日新華社發佈《國務院關於投資體制改革的決定》（這裡簡稱「七月決定」），是近年比較重要的經濟政策的公佈了。闡釋分六點，開頭兩點最重要。

第一點有革命性。原文說：「對於企業不使用政府投資建設的項目，一律不實行審批制……」翻過來是說，投資只要不用政府的錢，一律不再需要政府審批。第二點是第一點的腳註：有十三類項目——水利、能源、交通、信息、原料等——還是需要政府審批的。「決定」說明，這些例外是有彈性的，審時度勢，將來可以更改。例外說是為了國家安全，也可能是為了維護政府壟斷。原因何在是本文的題外話，而國務院要怎樣做與書生之見無關。

寫本文的起因，是多地的省或市響應，作出研究報告，說政府應該主理哪些項目，哪些要讓投資者通過市場從事。這些報告是老生常談，對政府的性質沒有適當的理解，而更重要是漠視了二十多年來中國的發展情況。既然同學們要聽聽我的意見，就在這裡給他們上一課吧。

政府的職責是什么？投資是職責，政府要管哪些投資項目呢？問題重要。一七七六年史密斯的《國富論》就以這問題作為重心下筆，而跟著的二百多年來，沒有一個經濟學者不或多或少地關注這問題。自產權及交易費用的學說興起後，政府的闡釋開始向公司理論那方向走，可惜這方向走出幾條不同的路，一般讀者不知何去何從。

四十年來，高斯和我對政府的看法最相近，雖然有少許不同意的地方。今天看，我於一九八三年發表的《公司的合約性質》，若干年後可能成為公司理論的中流砥柱。行家引用的次數穩定上升，而一九八二年初完稿時，還沒有給女秘書打字，我就奇怪地肯定該文將會傳世。

高斯和我都認為政府其實是一家公司。讓我先從下面推上去吧。在西方，一些全部是私有產業的地區，區民可以通過投票而成立城市公司，有地區性的公司法例。國家、省或州政府與城市的稅務攤分複雜，變化多，這裡不說了。公司市政府的主事人由市民投票選出，與一般的商業上市公司沒有兩樣。公立學校、消防、公安——有時甚至地方法庭——也是由市內擁有私產的居民決定成立的，一般通過投票，但有時這些公共事項由市民委任的市政府決定。我到過兩個城市，市內的所有馬路都是由市公司建造的。

上述有幾個重要的含意。其一，有關公眾享用的事項，因為有「搭順風車」的問題，願意出錢但希望別人出而自己不出的市民多，收錢的交易費用龐大，以投票取決就被採用了。其二，城市公司政府的形成與私營商業公司的形成，理由可以完全一樣：市場的交易費用太高，政府或公司的存在是為了減低交易費用。其三，有了公立的設施（由擁有私產的市民決定公立），市政府一般不反對私立的參與競爭。例如有了公立學校，你可以開私立的參與競爭。後者沒有補貼，要收學費。這導致私立學校把公立的殺得落花流水，支持補貼公立學校的市民越來越少，公立變得經費不足，非常頭痛。其四，雖然上述的城市公司由私人決定成立，不一定凡立皆妙。城市擴大了，政權鬥爭如家常便飯，而就是小市公司也不一定辦得好：破產時有所聞。這與上市公司可以破產類同。

原則上，以上述的城市公司為例，所有投資項目都可以由私產的擁有者作決策，不需要政府，只是有些公眾項目，因為市場的交易費用過高，以投票取捨的公司法就被採用了。但投票有多種不良效果，所以城市的公司法，正如上市公司一樣，投票項目一般有嚴謹的約束。

還有兩個大問題。其一是市與市之間或州與州之間的公共設施，要城市個別負擔而加起來不容易成事。建設穿州過省的公路是例子。有成功的州立公路，州與州之間公路相連，但市與市的市立公路相連卻沒有聽過。這顯然是因為很多土地是不屬於城市公司的。國防是類同的問題。沒有誰會那樣傻，建議國家讓私營機構製造原子彈、火箭之類，在市場自由出售。其二是更改財富或收入的分配，劫富濟貧是也。這種樂善好施的政策不容易在一家小城市公司推行，因為不「樂善」的市民可以容易地搬到別處去。（香港特首最近高舉扶貧，如果神州大地不仿而效之，簡化稅制，將來的香港有難矣！）

上述是私產的擁有者自下而上地成立政府，中國的情況不同，是從上而下地改革經濟。昔日的共產革命，是革掉私產。比較容易明白的講法，是弄成一個資產沒有明確權利界定的制度，以等級特權管治投資與收入分配。二十多年來中國的改革，簡言之，是從等級特權轉向以資產界定權利那方面去。這是困難程度極高的改革，而不管怎樣批評，中國的經驗是史無先例的成功效果。從上而下，是把權力下放，北京做得比我二十多年前樂觀的想像做得好，做得快。這一兩年勢頭不對，使我有點悲觀。但上文提出的「七月決定」的第一個重點，卻又做得對。越聽越糊塗，越讀越糊塗，看來我這個老人家是不管用了。

這樣吧，幾位同學要求我回答「政府的職責是什么？」這個老問題，從中國的情況看，有五點要說的。其一，自上而下，既得利益或權力的維護一定嚴重。北京要盡可能不顧這些利益，以放開整個社會的生產力作為大前提。其二，可以容許經濟自主的地區以小為上，而自主的權利要界定得清楚。這會容許較多的市鎮互相競爭，對產出有利。雖然目前國內的市鎮沒有採用公司法，但地區的互相競爭了不起，制度上可能比公司法更可取（這是我認為目前最值得深入研究的中國經濟問題）。其三，政府的職責或投資項目，要點是從交易費用的節省考慮。這種考慮是用不著讀過經濟學才懂得的。其四是外國怎樣做，海龜派怎樣說，我怎樣說，只能考慮，千萬不要輕易地相信。

最後是「扶貧」的問題了。樂善好施是奢侈品，中國目前還不是那樣富有，而就是要做也不應該倣傚西方的做法。困難有三。一、不容易設計出可以扶貧而對資源使用沒有不良影響的方法；二、凡是政府扶貧，有關官員是主要的得益者，上下其手的例子書之不盡；三、扶貧這回事，易發難收，開了頭越搞越大是慣例。

小小的香港，曾經是史無先例的經濟奇跡。當時一連三位了不起的財政司我都認識。他們搞經濟的座右銘，主要只有一條：凡是市場可以處理的，政府一律不干。除了房屋的供應，這三司大致上言而有信。這裡提出的交易費用，他們沒有聽過也知其然。

搞經濟要從一些基本原則入手。香港放棄了當年發跡的原則，俱往矣！